مطالعه تطبیقی اقتصاد نفتی در کشورهای ایران و نروژ

بررسی تطبیقی ساختار‌های مدیریت نفت در ایران و نروژ

 

نفت به عنوان یک منبع عظیم ثروت علاوه بر آن که می‌تواند در حکم موتور محرکه رشد اقتصادی کشورهای نفت خیز باشد، می‌تواند به عنوان مانعی نیز در مسیر پیشرفت اقتصاد این کشورها عمل کند.

چکیده 

امروزه منابع طبیعی، یکی از عوامل مهم در فرایند تولید و به تبع، توسعه اقتصادی کشورها به شمار می آید. لذا در میان کشورهای جهان، کشورهای صاحب منابع طبیعی غنی، موقعیت ممتازی را به لحاظ اقتصادی و سیاسی بخود اختصاص می دهند. اما روشن است که صرف وجود منابع طبیعی نمی تواند به کاهش فاصله تکنولوژیکی یک کشور با اقتصادهای قدرتمند جهان بینجامد و کشور را در صدر کشورهای توسعه یافته قرار دهد.

چنانکه نفت نیز بعنوان یک منبع عظیم ثروت علاوه بر آن که می تواند در حکم موتور محرکه رشد اقتصادی کشورهای نفت خیز باشد، می تواند بعنوان مانعی نیز در مسیر پیشرفت اقتصاد این کشورها عمل کند  ؛ لذا آنچه در خور توجه است نحوه مدیریت بر درآمدهای نفتی با مدنظر داشتن رفاه نسل های آتی بعنوان یکی از مبانی اساسی توسعه پایدار است. ازسویی کشورهای صاحب نفت می توانند با تخصیص بهینه این منابع به پروژه های زیر ساخت بستر مناسبی را برای توسعه پایدار کشور فراهم آورند و از دیگر سو، با ایجاد رانتیرهای نفتی که آن نیز به نوبه خود ریشه در سوء مدیریت ها دارد، سدی مستحکم در روند رشد شاخص های کلان اقتصادی پدید آورند.

لذا مقاله حاضر ضمن نگاهی به تجربه موفق کشور نروژ در زمینه مدیریت درآمدهای نفتی به بررسی چرایی عملکرد ضعیف حساب ذخیره ارزی و علل انحلال و جایگزینی آن با صندوق توسعه ملی و نیز بررسی تطبیقی متدهای استفاده از درآمدهای ارزی در ایران و این کشور می پردازد.

واژگان کلیدی : مدیریت بهینه درآمدهای نفتی، توسعه پایدار، صندوق های نفتی، عملکرد حساب ذخیره ارزی

مقدمه

چگونگی بکار گیری عواید حاصل از صدور منابع طبیعی من جمله نفت ؛ همواره مورد توجه کارشناسان حوزه های اقتصادی و سیاسی و اجتماعی بوده است. عملکرد کشورهای صاحب منابع طبیعی حکایت از آن دارد که نفت این منبع عظیم و سرشار ثروت، می تواند هم فرایندهای اقتصادی را بهبود بخشیده و در روند رشد و توسعه اقتصادی مفید و موثر واقع شود و هم به شکلی مخرب و بحران زا عمل کند.

چنانکه برای کشوری همچون نروژ ثروت حاصل از فروش نفت خام به مثابه یک موهبت عمل کرده و شکوفایی اقتصادی و ارتقای سطح رفاه جامعه را بدنبال آورده است ؛ در حالیکه در کشورهایی همچون عراق و ایران حجم گسترده ای از منابع ارزی حاصل از صدور نفت و گاز فراتر از پتانسیل اقتصادی این کشورها به اقتصاد آنها تزریق شده و با محوریت قرار گرفتن برای سیاستگذاریهای اقتصادی، نه تنها افزایش هزینه ها و مصارف دولتی را بدنبال داشته بلکه به دخالتهای نامطلوب دولت ها در اقتصاد نیز دامن زده و عملکرد بازار را دچار اختلال نموده است.

در حقیقت در این کشورها بجای آنکه این درآمدها بمنظور ایجاد زیرساختهای اقتصادی و اجتماعی و تاسیس نهادهایی در راستای تسریع روند توسعه اقتصادی مورد استفاده قرار گیرند، مستقیماً به بخش دولتی تزریق شده و اقتصاد دولتی را قوت می بخشند. بدون تردید چنین فرایندی در نهایت به گسترش اقتدار دولت، حاکمیت انحصار، گریز از رقابت و عدم تخصیص بهینه منابع می انجامد ؛ این مهم نیز به نوبه خود اقتصاد را تحت سلطه اراده سیاسیون قرار داده و از نفت و سایر منابع طبیعی بعنوان ابزاری موثر در جهت تحکیم قدرت سیاسی استفاده می کند.

از نگاهی دیگر رانت حاصل از منابع نفتی پدید آورنده آثار و نیروهای متضادی در زیر سیستم اقتصادی است که نتیجه برایند این نیروها با توجه به میزان شدت و ضعف آنها به نحو موثری توسط چارچوب نهادی و ساختاری یک کشور و مدیریتی که تحت آن چارچوب بر منابع نفتی صورت می پذیرد تعیین می گردد. حال چنانچه یک ساختار کارآمد جریان مدیریت درآمدهای نفتی را هدایت  و نظارت نماید می توان انتظار داشت که سیستم اقتصادی کشور در مسیر رشد و بهبود شاخص های کلان توسعه اقتصادی حرکت کند. اما چنانچه ساختاری با کیفیت نازل و یک دولت رانتی با بوروکراسی گسترده و ضعیف بر مدیریت رانت نفت حاکم باشد پدیده نفرین منابع ظهور یافته و برایند آثار مثبت و منفی پیامدهای ناگواری را در زیر سیستم اقتصادی خواهد آفرید.

روش شناسی

- بررسی تطبیقی روش شناسی استفاده از درآمدهای ارزی در ایران و  نروژ

تجدید ناپذیری ذخایر نفتی و ماهیت نوسانی  و نااطمینانی در تحقق درآمدهای نفتی پیش بینی شده در کشورهای تولید کننده و صادرکننده نفت خام بویژه کشورهایی که اقتصاد آنها متکی به درآمدهای حاصل از صادرات این منبع طبیعی می باشد توجیه کننده ضرورت مدیریت بهینه بر این درآمدهاست. بررسی ها مبین این واقعیت است که گرچه برخی کشورهای صادر کننده نفت همچون عربستان سعودی و روسیه سعی در مدیریت درآمدهای نفتی در چارچوب سیاستهای مالی و بودجه ای دارند، اما مکانیسم نوین مدیریت بر درآمدهای نفتی که تاکنون در بسیاری کشورها بکار گرفته شده تشکیل صندوق های نفتی اعم از صندوق های تثبیتی، پس انداز و احتیاطی بوده است.

البته این روش ها منحصر به کشورهای نفتی نبوده و حتی در سایر کشورهایی که بخش مهمی از درآمدهای صادراتی آنها به یک یا چند کالای معدنی یا کشاورزی اتکا داشته، نیز بکار می رفته است. در میان کشورهای نفت خیز نخستین کشوری که در این زمینه دست به اقدام عملی زده است، کشور کویت می باشد که در دهه 60 میلادی صندوقی به جهت ذخیره مازاد درآمدهای نفتی ایجاد نمود. از آن زمان تا به امروز کشورهای مختلفی اقدام به تاسیس چنین صندوق هایی نموده اند که از میان موفق ترین آنها می توان به نروژ، آلاسکا، آلبرتا و ونزوئلا اشاره داشت.

انواع صندوق گرچه به لحاظ کلی یک هدف را دنبال می کنند اما از نقطه نظر اجرایی و رابطه با بودجه دولت و ساز و کار مدیریتی با یکدیگر متفاوتند. انواع مختلف این صندوق ها در کشورهای مختلف تجربیات موفقی داشته اند و توانسته اند اهداف اولیه و اصلی مدون در اساسنامه خود را برآورده سازند.

تلاش ایران در راستای استفاده بهینه از درآمدهای نفتی بیش از نیم قرن پیش با برقراری نظام برنامه ریزی و اقتصاد برنامه ای در کشور با تشکیل سازمان برنامه و تدوین برنامه عمرانی در سال 1327 آغاز شد. در این نظام برنامه ریزی، کل درآمد حاصل از صدور نفت خام به اجرای طرحهای عمرانی اختصاص یافت، اما تخصیص تمامی درآمدهای نفتی به سرمایه گذاری های زیربنایی و تولیدی در دوره برنامه عمرانی چهارم و همگام با بروز اولین تکانه نفتی از بین رفت و افزایش شدید هزینه های جاری دولت ارتباط شدید هزینه های غیرعمرانی با درآمدهای نفت را آشکار ساخت.

نخستین تجربه عملیاتی ایران در زمینه اتخاذ سیاست جدیدی برای استفاده بهینه از درآمدهای نفتی بصورت ایجاد نهادی برای ذخیره این درآمدها به سال 1372 باز می گردد که در قانون بودجه آن سال دولت مکلف شد تا درصدی از درآمدهای نفتی را در حسابی ویژه تحت عنوان « حساب ذخیره تعهدات ارزی » نگاهداری کند و از موجودی این حساب برای بازپرداخت بدهی های خارجی کشور در مواقع اضطراری استفاده نماید. اما در عمل این حساب دارای ساختار و اهداف مشخصی نبود و لذا عملکرد موفقی نداشت ؛ بطور عمده از این حساب بعنوان راهی برای بازپرداخت بدهی بنگاههای ایرانی بابت مابه التفاوت حاصل از تفاوت نرخ ارز استفاده شد.

دومین تجربه عملیاتی ایران به سال 1379 باز می گردد که حساب ذخیره ارزی در چارچوب برنامه سوم توسعه شکل گرفت اما این حساب نیز در حفظ و نگهداری مازاد درآمدهای نفتی در زمان افزایش درآمدها کارنامه عملکردی موفقی نداشت که امروزه این عدم موفقیت را در قالب انحلال این حساب و جایگزینی آن با صندوق توسعه ملی شاهد هستیم.

مطالب فوق الذکر ضرورت بررسی تفصیلی و بازنگری در ساختار نهادهای مدیر درآمدهای نفتی در ایران را ایجاب می نماید. بدین منظور در این مقاله سعی بر آن است که ضمن معرفی اجمالی چند نمونه موفق از نهادهای مشابه در جهان، نگاهی به ساختار، عملکرد، اهداف، منابع و مصارف، نوع مدیریت و راهبردهای سرمایه گذاری آنها داشته و از این رهگذر به ارائه برخی راهکارهای عملی و توصیه های سیاستی برای کشور بپردازیم.

- نقش و اهمیت نفت و درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران و ضرورت ایجاد یک نهاد مدیریتی کارآمد

امروزه بوضوح شاهدیم که یکی از مهمترین معضلات اقتصاد کشورمان ایران  وابستگی شدید دولت به ارز حاصل از صادرات نفت است. در حقیقت در پیکره اقتصاد ایران خون مسمومی وجود دارد و آن رانتی بودن اقتصاد ایران است که از وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی منشا می گیرد.نخستین بارقه های حرکت رو به سمت توسعه در آغاز دهه 1340 در اقتصاد ایران قابل مشاهده بود. اما در اوایل دهه 1350 با افزایش قیمت نفت به 4 برابر و گسترش حجم درآمدهای ارزی، اقتصاد کشورمان از یک اقتصاد رو به توسعه به یک اقتصاد تک بعدی و بیمار تبدیل شد.

عواید نفتی برای تامین مخارج روزمره کشور مورد استفاده قرار گرفت و اساساً رویکرد حکومت را متحول ساخت. این چنین شد که ساختار بیمار گونه ای در اقتصاد کشور جان گرفت که با تشدید آن بواسطه تحولات بیرونی و درونی ضمن غالب آمدن بخش دولتی بر بخش خصوصی، کارایی و بهره وری در اقتصاد ایران به حداقل میزان ممکن خود تنزل یافت. این روند رو به نزول به موازات گسترش دامنه تحریم های غرب علیه ایران همچنان تداوم دارد  و چه بسا موجب شده نوسانات قیمت نفت از طریق تغییراتی که در موازنه پرداخت ها، نرخ واقعی ارز و... ایجاد می نماید، آثار نامطلوبی را بر ساختار اقتصاد ایران بر جای گذارد.

بعلاوه کاهش ناگهانی درآمدهای ارزی با توجه به بی کشش بودن تقاضا برای کالاهای واسطه ای و مصرفی ضروری و سرمایه ای و نیز وابستگی به بودجه عمرانی، کاهش رشد تولید و رکود فعالیتهای اقتصادی را در کشور موجب می گردد. آنچه شایان ذکر است اینکه وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی موجب می گردد که در پی نوسانات شدید درآمدهای نفتی مدیریت کلان مالی و اقتصادی کشور دچار اختلال شود ؛ خاصه که در زمان کاهش درآمدهای نفتی هزینه های جاری دولت انعطاف کمتری رو به کاهش دارند.

در این شرایط عمدتا کاهش در هزینه های عمرانی دولت را شاهد هستیم که دلیل آن نیز چسبندگی بیشتر هزینه های جاری نسبت به هزینه های عمرانی است. در نتیجه با طولانی شدن دوره زمانی ساخت پروژه ها همواره تورم ناشی از هزینه، گریبان اقتصاد کشور را می گیرد. ضمن آنکه تداوم روند گذشته در تامین هزینه های دولت از محل درآمدهای نفتی نه تنها مطلوب نیست که امکان پذیر نیز نمی باشد.زیرا اعتبارات جاری حتی به قیمت های ثابت هم در سالیان آینده رو به افزایش خواهند داشت. همچنین با توجه به اینکه بخش عمده ای از این هزینه ها با طرح های زیربنایی و غیر انتفاعی در ارتباط است، پس از دوره ساخت این طرح ها نیز نیاز به هزینه های تعمیر و بهره برداری وجود داشته و رشد بیشتر هزینه های جاری دولت را دامن می زند.

- اثر درآمد نفت بر تولید و رشد اقتصادی ایران در بلندمدت

اثرات درآمدهای نفتی بر ساختار اقتصاد داخلی ایران را در بلند مدت می توان در قالب اثرات ساختاری شاهد بود. اثرات ساختاری درآمد نفت در حاکمیت دولت رانتی نمود می یابد. دولت رانتی، دولتی است که عمده مخارج خود را بر پایه درآمدهای ناشی از رانت برونزا مانند درآمدهای نفتی تامین مالی می نماید. چنین دولتی از طرق گوناگون، می تواند در بلندمدت آثار مخرب و منفی بر تولید و نرخ رشد اقتصادی بر جای گذارد.

در ایران درآمدهای حجیم نفتی منجر به پدید آمدن منابع عظیم رانت شده و دولت را به کانون تخصیص دهنده و توزیع کننده رانت تبدیل نموده است. روشن است که رانت حاصل از منابع نفتی تحت یک سیستم اقتصادی ناکارا فرصتهای کسب منفعت را هم در نظام دولت و هم در نظام بازار تغییر داده و از منظر انتقال فعالان کارآفرین و متخصص از فعالیتهای تولیدی در بخش های مولد اقتصادی به فعالیتهای رانت جویانه در بخش های نا مولد، موجبات کاهش نرخ رشد اقتصادی را فراهم می آورد. دیگر اینکه، وجود منابع عظیم رانت در اختیار دولت سبب می گردد دولت هرچه بیشتر از عملکرد اقتصاد داخلی مستقل شود ؛ این استقلال مالی موجب می شود از یک سو دولت رانتی بواسطه اتکا به منابع رانت برونزا برای تامین مالی مخارج خود دیگر حساسیتی نسبت به ایجاد نهادهای کارآمد و سلسله مراتب سازمانی با زیر ساختهای دقیق و منسجم و سیستم بوروکراتیک قوی و متمرکز نداشته باشد که بنا بر قاعده این امر پیامدی جز ضعف نظام بوروکراتیک و ساختار تصمیم سازی دولت نخواهد داشت.

از زاویه ای دیگر استقلال مالی دولت از عملکرد اقتصاد داخلی، عملکرد دولت را نسبت به تقویت امر تولید و فراهم آوردن زیر ساختهای توسعه ای در راستای تداوم و تسریع روند رشد و توسعه اقتصادی دچار ضعف و نقصان می سازد. نمود دیگر پدید آمدن منابع رانتی، این است که درآمدهای سرشار حاصل از منابع نفتی نوعی توهم قدرت را در دولت تداعی می کند که در نتیجه آن دولت رانتی بعنوان تدوین کننده برنامه های توسعه وارد عمل شده و نقش متولی امر توسعه را ایفا می نماید. بدیهی است این امر نیز گسترش مداخلات دولت در سیستم اقتصادی را دامن زده و امکان تحرک و فعالیت بخش خصوصی و کارکرد طبیعی بازار را سلب می کند.

در نهایت اینکه، وابستگی شدید دولت و اقتصاد به منابع عظیم رانتی در ابتلای پیکره اقتصاد ایران به بیماری هلندی متجلی شده و مشخصا از رهگذر انتقال کارآفرینان مولد از فعالیتهای تولیدی در بخش قابل تجارت در سطح بین الملل ( بخش های صنعتی و کشاورزی ) به فعالیتهای تولیدی در بخش غیر قابل تجارت ( بخش خدمات و مسکن ) می تواند انقباض و کاهش تولید را در بخش قابل تجارت و نیز، انبساط و افزایش تولید را در بخش غیر قابل تجارت دامن زده و به ایجاد عدم توازن در بخش های مولد اقتصاد بینجامد که به این پدیده در ادبیات اقتصادی « بیماری هلندی » اطلاق می شود.

- اثر عملکردی درآمد نفت بر تولید و رشد اقتصادی ایران در کوتاه مدت

درآمد نفت علاوه بر اثرات ساختاری که بر تولید و رشد بلند مدت اقتصاد کشور دارد، در کوتاه مدت نیز تولید و رشد اقتصادی را تحت تاثیرات قابل توجهی قرار می دهد. البته آنچه گفتنی است اینکه، اثرات کوتاه مدت درآمدهای نفتی به نحوه مدیریت و تخصیص درآمدهای نفتی توسط دولت بستگی دارد. عواید نفتی می تواند از مسیر های گوناگونی، از جمله مسیر بودجه دولت ، میزان حجم پول و نرخ ارز، پیامدهای خود را بر متغیرهای کلان اقتصاد ، الخصوص نرخ رشد اقتصادی، اعمال کند.

در مجموع می توان اثرات کوتاه مدت درآمد نفت بر تولید و رشد اقتصادی را به دو دسته اثرات مثبت و اثرات منفی تقسیم نمود.درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت  از طریق افزایش واردات کالاهای سرمایه ای و واسطه ای می تواند اثر مثبتی بر تولید و رشد اقتصادی اعمال کند. اما در مقابل از طریق افزایش واردات کالاهای مصرفی، می تواند در صدد تضعیف تولید داخلی برآید و از این منظر رشد اقتصادی را کاهش دهد.

بطور کلی مطالب گفته شده گویای این واقعیت است که در کشور،ایجاد یک چارچوب مدیریتی صحیح در راستای ذخیره سازی منابع ارزی حاصل از صادرات نفتی، سرمایه گذاری اصولی، بهره برداری و تخصیص بهینه آن تحت یک ساختار قانونمند و منضبط مالی به صورت یک ضرورت احساس می شود.

طی سالیان اخیر رویکرد جدیدی در چارچوب برنامه پنج ساله سوم توسعه به منظور جلوگیری از تاثیرگذاری مستقیم شوک های نفتی بر اقتصاد کشور و نیز رفع چالش های پیش گفته بوجود آمد و در این راستا حساب ذخیره ارزی در قالب ماده 60 قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه مورد پذیرش و تصویب قرار گرفت که به موجب آن دولت مکلف شد از سال 1380 مازاد منابع ارزی حاصل از صدور نفت خام نسبت به ارقام پیش بینی شده در پایان هر سال را در حساب ذخیره ارزی حاصل از نفت خام نزد بانک مرکزی نگهداری کند.

سیستم ذخیره ارزی که مطابق با ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه از سال 1379 در کشور به مرحله اجرا رسید در حقیقت احیاء رویکرد اولیه نظام برنامه ای با هدف تبدیل درآمدهای حاصل از صدور منابع طبیعی تجدیدناپذیر کشور به ظرفیتهای تولیدی و فرصتهای اشتغال سودآور و پایدار و موجد درآمد صادراتی ارزآور بوده است

- اهداف دولت از ایجاد حساب ذخیره ارزی :

- جلوگیری از  تاثیر پذیری اقتصاد کشور از شوکهای برونزای نفت

- کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام

- تقویت بخش غیر دولتی در بخش های مولد صادراتی

- منابع :

• مابه التفاوت درآمد واقعی و درآمد پیش بینی شده صادرات نفت خام در برنامه سوم و چهارم در آن سال

• بازدریافت اصل و سود وامهای پرداختی از حساب ذخیره ارزی

• درآمد ناشی از سود دریافتی از بانک مرکزی

- مصارف :

• برداشت از حساب معادل میزان کسری درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام پیش بینی شده در برنامه آن سال

• برداشت از حساب معادل حداکثر 50% موجودی جهت پرداخت وام به سرمایه گذاران و کارآفرینان بخش غیر دولتی

• سایر موارد طبق قانون

- عملکرد حساب ذخیره ارزی :

تجربه سالیان گذشته حاکی از آن بوده ماده قانونی که قرار بود عامل تثبیت برنامه باشد بیش از سایر موارد این قانون مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفت. مضافاً اینکه قیمت های بالای نفت سیاستگذار را ترغیب نمود تا بخشی از هزینه های دائم بودجه را از یک منبع غیر دائم و ناپایدار مالی تامین کند. به این ترتیب ساز و کار پیش بینی در قانون برنامه سوم توسعه در عمل به میزان قابل ملاحظه ای تضعیف شد. در اصلاحیه های مکرر این ماده قانون ارقام مربوط به درآمد حاصل از صادرات نفت در سالهای 1379 و 1380، تغییراتی یافت و مقرر شد سقف درآمدهای ارزی در سالیان بعد در قوانین بودجه سنواتی و نه در قالب برنامه مصوب، مورد بازنگری قرار گیرد.

نیز دولت اجازه یافت حداکثر تا معادل 50% حساب ذخیره ارزی را برای سرمایه گذاری و تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز طرحهای تولیدی و کارآفرینی صنعتی، معدنی، کشاورزی، حمل و نقل و خدمات فنی و مهندسی در اختیار بخش غیر دولتی قرار دهد. علاوه بر اصلاحات مکرر ماده 60 که فلسفه وجودی حساب ذخیره ارزی را زیر سوال برد، طبق بند ب تبصره 21 قانون بودجه سال 1381 به دولت اجازه داده شد در جریان یکسان سازی نرخ ارز بمنظور جلوگیری از افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به میزان 1/2 میلیارد دلار مازاد بر 12800 میلیون دلار از درآمدهای نفتی استفاده کند و بر اساس بند ع تبصره 21 این قانون به میزان 5/2 میلیارد دلار بابت بازپرداخت تعهدات ارزی سنوات گذشته از حساب ذخیره ارزی برداشت کند.

همچنین در قانون بودجه سال 1382 دولت مجاز شد بمنظور تسریع در اجرای امور مربوط به طرحها با اولویت فصول کشاورزی، منابع آب و نظیر اینها نسبت به تامین بیش از دو میلیارد دلار از طریق حساب ذخیره ارزی اقدام کند. این برداشتها و اصلاحات متعدد در شرایطی انجام گرفت که نه تنها درآمد نفت از مقادیر پیش بینی شده صادرات نفت خام در قانون برنامه سوم کمتر نبوده بلکه دولت در سالهای اجرای برنامه سوم با مازاد درآمد حاصل از صدور نفت نیز مواجه بوده است. بنابراین می توان اظهار داشت این متد اجرای ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه، عدم وفاداری به مفاد قانون برنامه سوم محسوب می شود. چرا که طبق قانون برداشت از این حساب تنها در حالتی ممکن بود که درآمد نفتی از مقدار پیش بینی شده کمتر باشد.

چنانچه ملاحظه می شود این اصلاحات، فلسفه و ماهیت وجودی حساب ذخیره ارزی را زیر سوال برد ؛ زیرا قبل از افتتاح حساب ذخیره ارزی نیز میزان استفاده از درآمدهای نفتی در چارچوب و ذیل قوانین بودجه سنواتی تعیین شد و پس از افتتاح حساب ذخیره ارزی نیز همان روند گذشته دنبال شد که با روح برنامه سوم در منافات بود. در تداوم تجربه حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم، این روش در ماده یک قانون برنامه چهارم  توسعه نیز در نظر گرفته شد. احکام مربوط به این حساب در این برنامه نیز همچون روال برنامه سوم توسعه بوده و تغییرات محسوس و قابل توجهی در آن اعمال نشد.  برداشت های مکرر از حساب ذخیره ارزی طی سالهای اخیر آب و رنگ یک قاعده را بخود گرفت.

متن قانون برنامه سوم و چهارم به صراحت بیان می نموده است که دولت، تنها در شرایط کاهش بهای جهانی نفت به سطوح پایین تر از سطح پیش بینی بودجه سالانه اختیار رجوع به مجلس برای اخذ مجوز برداشت از حساب ذخیره ارزی را دارد. آنچه طی سالهای اخیر در قالب اصلاح ماده 60 و یا تحت عناوین دیگر به وقوع پیوسته، همگی در شرایط افزایش قیمت جهانی نفت و عدم تحقق درآمدهای غیر نفتی بودجه صورت گرفته است.

- ایجاد صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم توسعه :

در سال 1387 سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه توسط رهبر معظم انقلاب اسلامی ابلاغ شد که با انتشار این سیاست ها در سایت مجمع تشخیص این چنین آمد که تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تامین بودجه عمومی به «منابع و سرمایه های زاینده اقتصادی» و ایجاد صندوق توسعه ملی با تصویب اساسنامه آن در مجلس شورای اسلامی در سال اول برنامه پنجم و برنامه ریزی برای استفاده از مزیت نسبی نفت و گاز در زنجیره صنعتی و خدماتی و پایین دستی وابسته به آن با محوریت قرار دادن واریز حداقل 20% منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و گاز به صندوق توسعه ملی، ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملی به بخش های خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی با هدف تولید و توسعه سرمایه گذاری در داخل و خارج کشور ضمن در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی و نیز قطع وابستگی هزینه های جاری دولت به درآمدهای نفت و گاز تا پایان برنامه ضروری است.

 

برداشت های پیاپی دولت از حساب ذخیره ارزی برخی کارشناسان و صاحبنظران را به این نتیجه رساند که این حساب از اهداف مدون اصای و اولیه خود کاملاً دور شده و عمدتاً به محلی برای تامین بودجه دولت بدل گشته است. بر پایه همین تحلیل بود که مجمع تشخیص مصلحت نظام در سیاست های کلی برنامه پنجم، صندوق توسعه ملی را با تعریف و کارکردی متفاوت جایگزین حساب ذخیره ارزی نمود. در واقع هدف مجمع از تاسیس این صندوق، قطع ارتباط مالی دولت با این بخش از درآمدهای نفتی بود.

- صندوق نروژ

 بعد از اعمال حاکمیت کشور نروژ بر فلات قاره نروژ، دولت تاکید کرد تمام منابع طبیعی فلات قاره تحت مالکیت دولت بوده و دولت نروژ تنها مقام مسئول برای اعطای امتیاز اکتشاف و تولید است. با امتیازاتی که دولت در سال 1965 اعطا کرد، در سال 1966 اولین چاه نفت در فلات قاره نروژ حفاری شد و تولید در اوایل دهه 1970 آغاز شد ؛ در آن زمان تولید نفت روزانه 32000 بشکه بود که در سال 1987 به یک میلیون بشکه و در سال 1996 به سه میلیون بشکه در روز افزایش یافت. به دلیل پایین بودن تقاضای داخلی در نروژ این کشور توانست به یکی از صادرکنندگان عمده نفت در جهان تبدیل شود.همانند ایالت های آلاسکا و آلبرتا، در نروژ نیز بعد از کشف حوزه های نفتی بحث های فراوانی در رابطه با چگونگی مصرف این درآمدها صورت گرفت و تر س از بیماری هلندی و نیز نگرانی های ناشی از جذب این درآمدها در اقتصاد داخلی شدت یافت. با این حال صحبتی از ایجاد صندوق نفتی نبود بخصوص اینکه در سال 1986 بهای نفت به شدت تقلیل یافت و اساساً نیازی به ایجاد نهادی برای ذخیره و مدیریت درآمدهای نفتی احساس نمی شد. در اوایل دهه 80 مصرف این درآمدها تورم و افزایش بدهی های عمومی را بهمراه داشت. در سال 1972 با تصویب مجلس شرکت استات اویل بعنوان شرکت دولتی نفت تاسیس شد. بر اساس اهداف تعیین شده این شرکت باید یا به تنهایی و یا با مشارکت دیگر شرکتها، اکتشاف، تولید، حمل و نقل، پالایش و بازاریابی نفت و فرآورده های نفتی را انجام دهد. در ابتدا این چنین مقرر شد که دولت در هر مجوز تولید 50% مشارکت داشته باشد که پس از آن مجلس تصویب کرد که این سهم می تواند بیشتر یا کمتر باشد. در اقدامات بعدی داراییهای استات اویل در امتیازات نفتی به دو بخش تقسیم شد که قسمتی بطور مستقیم به دولت واگذار شد و سهم مالی مستقیم دولت  (SDFI) (1) بر این مبنا شکل گرفت و قسمت دیگر به استات اویل واگذار شد. به این ترتیب دولت هزینه های اکتشاف، سرمایه گذاری و هزینه های عملیاتی مربوط به سهم مالی مستقیم دولت را تامین می نمود و سهمی از تولید و درآمد متناسب با منافعش در هر مجوز تولید را دریافت می کرد. در سال 2001 این ساختار تغییر یافت و با تصویب مجلس 21/5 درصد از داراییهای سهم مالی مستقیم دولت فروخته شد.

 درآمدهای نفتی دولت نروژ از سه طریق حاصل می شود :

 

• سهم مالی مستقیم دولت ( sdfi )

• سود سهام استات اویل

طی چند سال اخیر بخشی از سهام استات اویل به بخش خصوصی واگذار شد و این شرکت وارد بورس اوراق بهادار نیویورک و اسلو شد که دولت نروژ از طریق سود سهام خود در استات اویل کسب می کند. در اول ژانویه 2002، دولت 81/8 درصد از سهام شرکت را در اختیار داشت و با تداوم روند خصوصی سلزی، مجلس سهام دولت در استات اویل را به کمتر از 67 % کاهش داد. 

• تعرفه ها

 بهره مالکانه، 8 تا 16 درصد ارزش تولید ناخالص حوزه نفتی است که بر اساس قانون ف از اول ژانویه 2006 این تعرفه لغو شد.

- تاسیس صندوق نفتی نروژ

 کشور نروژ موظف بود بدنبال پیر شدن جمعیت خود پرداخت مستمری های بازنشستگی و ارائه خدمات مراقبت و پرستاری را افزایش دهد. در اواخر دهه 80 بحث هایی در این زمینه مطرح و صندوق نفتی با هدف تامین تعهدات آتی بازنشستگی تشکیل شد و (NGPE) (2) در سال 1990 توسط مجلس به ثبت رسید که اهداف کلی آن عبارت بود از : استفاده بلندمدت از درآمدهای نفتی، مدیریت جریان نقدی دولت از نفت و تامین کسری بودجه غیر نفتی. علاوه بر این موارد در سال 1990 به نقش صندوق در تامین مالی تعهدات بازنشستگی نیز تاکید شد.

- منابع و مصارف صندوق :

بر خلاف آلاسکا و آلبرتا که سهمی از درآمدهای نفتی را به پس انداز اختصاص می دهند، کلیه درآمدهای خالص بخش نفت به صندوق نروژ واریز می شود :

 کلیه درآمدهای مالیاتی و بهره مالکانه حاصل از فعالیتهای نفتی ، مالیات دی اکسید کربن، منافع مالی مستقیم دولت، سود سهام استات اویل، منابع صندوق بیمه نفتی، درآمدهای حاصل از تاسیسات فلات قاره، فروش سهام منافع مالی مسقیم دولت و همینطور درآمدهای حاصل از سرمایه گذاری در داراییهای مالی.

 نتایج و جمع بندی

 

• انتخاب نوع نهاد ذخیره ارزی : نخستین بحثی که در خصوص اصلاح نظام ذخیره ارزی و بطور مشخص حساب ذخیره ارزی قابل طرح بوده  و چنانکه شاهدیم امروزه نیز در ایران عملی شده است، تبدیل این حساب به صندوق بوده است ؛ این تغییر نام از حساب به صندوق عملاً نوع صندوق را از « صندوق مجازی » به صندوق پس انداز یا تثبیت کننده و نحوه مدیریت را از حالت تلفیق با دولت به حالت مدیریت مستقل تبدیل نمود.

• نحوه تامین منابع و مصارف : در خصوص حساب پس انداز پیشنهاد می شود درصد مشخصی از درآمدهای نفتی تمام دوره ها و بدون توجه به افزایش یا کاهش درآمدها به این حساب واریز شود. در خصوص حساب تثبیت نیز که بنا بر قاعده باید مازاد درآمدها بدان وارد شود، به نظر می رسد اصلاحاتی که در قوانین مربوط به حساب ذخیره ارزی صورت داده شد برای جلوگیری از عدم تعدیل مقادیر ارزی پیش بینی شده کفایت کند. از آنجا که پیشنهاد می شود حسابهای تثبیت و پس انداز منفک از یکدیگر باشند مصارف هریک از این حسابها بطور مجزا در ذیل مطرح می شود :

- حساب تثبیت کننده : مصارف مربوط به بخش تثبیت کننده چنانکه از نامش پیداست  به منظور ممانعت از اثرگذاری شوک های درآمدی بر بودجه انجام می گیرد. این تثبیت نه تنها در رابطه با کاهش درآمد بصورت جبران از طریق وجوه جمع آوری شده صدق می کند بلکه در مورد دوران افزایش درآمدها این صندوق نقش مهمتری را ایفا می نماید و آن اینکه از تورم بودجه و تزریق این افزایش درآمد به اقتصاد جلوگیری کند.

- حساب پس انداز : وظیفه اصلی حساب پس انداز نگهداری درآمدهای ناشی از این ثروت برای نسل های آتی است. به این ترتیب به منظور حفظ ارزش این ثروت برای نسل های آینده، موضوع سرمایه گذاری این وجوه اهمیت ویژه ای خواهد یافت. ضمناً وظیفه اصلی این صندوق تلاش در جهت کسب حداکثر میزان سود از سرمایه گذاری این وجوه خواهد بود که به این منظور باید استراتژی دقیقی  برای سرمایه گذاری در قانون مشخص شود ؛ در قسمت راهبر سرمایه گذاری به بیان این موضوع می پردازیم.

• نحوه مدیریت نهاد : بدیهی است که در رابطه با نحوه مدیریت این نهاد نخستین گام، تبدیل این نهاد به یک نهاد دارای شخصیت حقوقی مستقل بود تا بر اساس قوانین و نه بر اساس صلاحدید عمل نماید. به هر صورت ایجاد یک شخصیت حقوقی برای موضوعات مربوط به دولت، مستلزم گسترش بدنه دولت است که در سالیان اخیر و بویژه در قوانین برنامه با آن به شدت مخالفت شده است. 

از دیگر سو در رابطه با درآمدهای نفتی که مهمترین موضوع کشور از گذشته تا کنون می باشد ؛ خارج ساختن این امر از دست دولت امری غیر ممکن بنظر می رسد، زیرا حتی تلاش شرکت ملی نفت هم برای فعالیت بعنوان یک بنگاه مستقل اقتصادی با محدودیت هایی روبروست. در نتیجه پیشنهاد ایجاد یک شرکت مستقل حتی دولتی با دو نیروی مخالف اصلی یعنی گسترش بدنه دولت و ممنوعیت آن در قوانین برنامه و عدم صلاحیت نهادهای مستقل در تصمیم گیری در حیاتی ترین موضوع کشور مواجه است.

 به این ترتیب می توان از  پیشنهاد تاسیس یک شرکت مستقل صرفنظر نمود و پیشنهاد دیگری مبنی بر حفظ قالب فعلی و ایجاد شورایی برای مدیریت و تصمیم گیری و تصمیم گیری برای مسائل اصلی این نهاد پیشنهاد کرد. این پیشنهاد نیز از دیدگاه حقوقی و نحوه اجرا بدون شک دارای کاستی های فراوان است  اما هدف اصلی این است که جبران ضعف های مدیریتی گذشته در قالب یک مدیریت که از بدنه دولت نیز جدا نباشد مورد توجه قرار گیرد. این شورا موظف است در خصوص کلیه موضوعات اساسی مرتبط با این نهاد تصمیم گیری نماید.

• مدیریت مالی نهاد : با توجه به تعیین نوع این نهاد بصورت تلفیق دو شیوه پس انداز و تثبیت ف یکی از موضوعات اصلی که در شورای پیشنهادی مورد تصمیم گیری واقع می شود این است که مدیریت مالی این نهاد چگونه صورت گیرد که در ذیل به پاسخ برای آن می پردازیم ؛

- سیستم بانکی موجود

- گروهی از درون دولت و یا مجلس بعنوان کمیته راهبردی مدیریت مالی این مجموعه را انجام دهند.

- گروهی از افراد امین متخصص که لزوماً از درون دولت نبوده و گزارش عملکرد خود را به دولت ارائه می دهند.

- نیز مدیریت مالی این نهاد می تواند به یک نهاد سرمایه گذاری خصوصی بصورت قراردادهای مختلف برون سپاری شود که شیوه آن مانند سایر قراردادهای برون سپاری خدمت به بخش خصوصی است. 

گزینه اول و دوم به نوعی شرایط گذشته حساب ذخیره ارزی را تداعی می کند و چه بسا کارایی لازم را نداشته باشد.به این ترتیب هریک از گزینه های سوم و چهارم می تواند عملی باشد. در خصوص کمیته راهبری خارج از دولت می توان   تلفیقی از دولت، مجلس و افراد متخصص را پیشنهاد کرد. حساب تثبیت را نیز بهتر است بصورت یکپارچه توسط مدیریت حساب پس انداز اداره نمود. به هر حال این حساب نیز می تواند بصورت مجزا و به شیوه هایی که توسط دولت و مجلس تعریف شده یا می شود اداره کرد. 

• استراتژی سرمایه گذاری : این نهاد در راستای دستیابی به اهداف خود باید در تدوین استراتژی سرمایه گذاری عوامل متعددی را لحاظ کند که مهمترین آنها عبارتند از : حداکثر میزان ریسکی که سرمایه گذاری ها می توانند در بر داشته باشند، نرخ بازگشت سرمایه، میزان نقد شوندگی، دوره مورد نظر برای بازگشت سرمایه، درصدی از وجوه که در انواع دارایی سرمایه گذاری می شود، پراکندگی جغرافیایی سرمایه گذاری ها و اینکه این سرمایه گذاری ها و نگهداری آن در حساب بر اساس چه واحد پولی صورت خواهد گرفت.

قدردانی :

در پایان لازم می دانم از زحمات معلم و استاد دلسوز خود جناب آقای مزینی که در مسیر تهیه و تنظیم این مقاله بنده را یاری نمودند ، تشکر و قدرانی نمایم.

منابع :

1. « بررسی حساب ذخیره ارزی  در ایران در مقایسه با تجربیات صندوق های نفتی سایر کشورها    » تالیف " سعید کیان پور "

2. « تجربه کشورهای مختلف در زمینه مدیریت درآمدهای نفتی و درس هایی برای ایران » تالیف " داوود منظور " و " مهدی یادی پور "

3. «implications of oil Revenue allocation for Iranian economy 1953-1977  »  تالیف  "Hanna Martina  "

4. « درآمدهای نفتی ایران، ایجاد رانت خواری و حذف رقابت » تالیف " دکتر سیرکوند »